Voici un arrêt à ce sujet:

"Vu le pourvoi sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 4 août et 19 août 2009 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour Mme Andrée A, demeurant ... ; Mme A demande au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler l'ordonnance du 20 juillet 2009 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Toulouse, statuant sur fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, a rejeté sa demande tendant, d'une part, à la suspension de l'exécution de l'arrêté du 19 décembre 2008 par lequel le maire de la commune de Gagnac-sur-Garonne a refusé de délivrer à la SCI 3CI Investissements le permis de construire un bâtiment à usage de commerce et, d'autre part, à ce qu'il soit enjoint au maire de la commune de Gagnac-sur-Garonne de délivrer le permis de construire demandé dans le délai d'un mois, à défaut, de statuer à nouveau sur la demande de permis, dans le même délai ;

2°) statuant en référé, de faire droit à sa demande ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Gagnac-sur-Garonne le versement d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;


Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code civil ;

Vu le code de l'urbanisme ;

Vu le code de justice administrative ;


Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de Mme Pauline Flauss, chargée des fonctions de Maître des Requêtes,

- les observations de la SCP Vier, Barthélemy, Matuchansky, avocat de Mme A et de Me Odent, avocat de la commune de Gagnac-sur-Garonne,

- les conclusions de Mme Claire Legras, rapporteur public ;

La parole ayant été à nouveau donnée à la SCP Vier, Barthélemy, Matuchansky, avocat de Mme A et à Me Odent, avocat de la commune de Gagnac-sur-Garonne ;





Sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre moyen du pourvoi ;

Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis au juge des référés que Mme A, usufruitière d'un terrain situé 79, route de la Voie Romaine à Gagnac-sur-Garonne et les trois nus-propriétaires de ce terrain ont conclu une promesse de vente en date du 4 août 2008 avec la SCI 3CI Investissements en vue de l'implantation d'une surface de vente, sous la condition suspensive d'obtention d'un permis de démolir et de construire sur ce même terrain ; que par arrêté du 19 décembre 2008, le maire de la commune de Gagnac-sur-Garonne a refusé la délivrance d'un tel permis à la SCI 3CI Investissements ; que Mme A se pourvoit en cassation contre l'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Toulouse du 20 juillet 2009 ayant rejeté sa demande de suspension de l'arrêté du 19 décembre 2008 ;

Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ;

Considérant que l'article 621 du code civil dispose : En cas de vente simultanée de l'usufruit et de la nue-propriété d'un bien, le prix se répartit entre l'usufruit et la nue-propriété selon la valeur respective de chacun de ces droits, sauf accord des parties pour reporter l'usufruit sur le prix (...) ; que pour estimer que la condition d'urgence n'était pas remplie, le juge des référés ne pouvait, sans commettre d'erreur de droit, juger que Mme A, en sa qualité d'usufruitière, n'avait pas vocation à percevoir le produit de la vente ; qu'il ne ressort pas de la décision attaquée que ce motif ait un caractère surabondant ; que dès lors, Mme A est fondée à demander l'annulation de l'ordonnance qu'elle attaque ;

Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu, par application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative, de régler l'affaire au titre de la procédure de référé engagée ;

En ce qui concerne l'urgence :

Considérant qu'en application de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, l'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte dès lors que l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre ; qu'il appartient au juge des référés, saisi de conclusions à fin de suspension d'une décision de refus de délivrance d'un permis de construire, d'apprécier et de motiver l'urgence à la date à laquelle il se prononce, compte tenu des conséquences d'un tel refus sur la situation concrète de l'intéressé ;

Considérant que la résiliation du bail commercial des locataires des bâtiments situés sur le terrain faisant l'objet de la promesse de vente au 15 mars 2009, a entrainé pour Mme A, dont il n'est pas allégué qu'elle dispose d'autres ressources, une réduction de ses revenus de moitié, les établissant à environ 700 euros mensuels ; qu'à la date de la présente décision, qui est postérieure à celle prévue par le compromis de vente pour la signature de l'acte de vente, le refus de permis de démolir et de construire, qui est la cause directe du retard à réaliser cette opération, est de nature à maintenir Mme A dans une situation financière difficile, nonobstant le fait que la diminution de ses revenus résulte de la résiliation du bail commercial rendue nécessaire pour la réalisation de la vente ; que la faculté pour la SCI 3CI Investissements de renoncer à la condition suspensive de la vente liée à l'octroi d'un permis de construire est sans incidence sur la situation d'urgence ; que, compte tenu des circonstances particulières de l'espèce, et notamment du fait que la décision portant refus du permis de construire n'a pas été notifiée à Mme A, le délai de plus de six mois mis par cette dernière depuis cette décision pour introduire une action en référé contre elle ne fait pas obstacle à ce que la condition d'urgence prévue par les dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative soit remplie ;

En ce qui concerne le moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision :

Considérant qu'il résulte de l'instruction que l'arrêté du 19 décembre 2008 par lequel le maire de la commune de Gagnac-sur-Garonne a refusé le permis de démolir et de construire déposé par la SCI 3CI Investissements est motivé par l'avis défavorable de la commission départementale d'équipement commercial du 17 octobre 2008 quant au projet de construction ; que par avis favorable du 9 décembre 2008, la commission nationale d'équipement commercial a infirmé la décision de la commission départementale d'équipement commercial ; que le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué s'est fondé à tort sur l'avis défavorable de la commission départementale d'équipement commercial est de nature à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux sur la légalité de cette décision ;

Considérant que l'administration peut faire valoir devant le juge des référés que la décision dont il lui est demandé de suspendre l'exécution, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision ; qu'il appartient alors au juge des référés, après avoir mis à même l'auteur de la demande, dans des conditions adaptées à l'urgence qui caractérise la procédure de référé, de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher s'il ressort à l'évidence des données de l'affaire, en l'état de l'instruction, que ce motif est susceptible de fonder légalement la décision et que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif ; que dans l'affirmative et à condition que la substitution demandée ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué, le juge des référés peut procéder à cette substitution pour apprécier s'il y a lieu d'ordonner la suspension qui lui est demandée ;

Considérant que si la commune de Gagnac-sur Garonne demande que soient substitués, au motif initial de la décision tiré de ce que la commission départementale d'équipement commercial avait émis un avis défavorable au projet de la SCI 3CI Investissements, qui est entaché d'inexactitude matérielle, deux motifs reposant d'une part sur la violation des dispositions des articles UE h3 du plan d'occupation des sols de la commune et R. 111-2 du code de l'urbanisme, et d'autre part, sur la violation de l'article L. 111-6-1 du code de l'urbanisme, il ne ressort pas à l'évidence des données de l'affaire, en l'état de l'instruction, que ces motifs soient susceptibles de fonder légalement sa décision ;

Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu d'ordonner la suspension de l'exécution de l'arrêté du 19 décembre 2008 ;

Sur les conclusions aux fins d'injonction :

Considérant que la présente décision n'implique pas nécessairement que le maire de la commune de Gagnac-sur-Garonne délivre à la SCI 3CI Investissements le permis de construire sollicité mais seulement que la commune procède à une nouvelle instruction de la demande ; qu'il y a donc lieu, sur le fondement des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, d'enjoindre au maire de Gagnac-sur-Garonne de procéder à une nouvelle instruction de la demande de la SCI 3CI Investissements dans un délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision ;

Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que Mme A, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, verse à la commune de Gagnac-sur-Garonne les sommes demandées devant le Conseil d'Etat et le juge des référés du tribunal administratif de Toulouse au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Gagnac-sur-Garonne le versement de la somme de 3 000 euros au titre des frais de même nature exposés par Mme A ;



D E C I D E :

Article 1er : L'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Toulouse du 20 juillet 2009 est annulée.
Article 2 : L'exécution de l'arrêté du maire de Gagnac-sur-Garonne du 19 décembre 2008 est suspendue jusqu'à ce que le tribunal administratif de Toulouse se soit prononcé sur le fond.
Article 3 : Il est enjoint à la commune de Gagnac-sur-Garonne de procéder à une nouvelle instruction de la demande de la SCI 3CI Investissements dans un délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision.
Article 4 : La commune de Gagnac-sur-Garonne versera à Mme A la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : Les conclusions présentées par la commune de Gagnac-sur-Garonne au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 6 : La présente décision sera notifiée à Mme Andrée A, à la commune de Gagnac-sur-Garonne et à la SCI 3CI Investissements."

C'est ce que rappelle le ministre :

La question :

M. Claude Haut attire l'attention de M. le ministre d'État, ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables, sur la réforme des permis de construire et autorisations d'urbanisme, entrée en application le 1er octobre 2007. Les élus sont, depuis, confontés à des difficultés qui ont des répercussions extrêmement importantes pour certains demandeurs de permis de construire. En effet, la rédaction de l'article R. 442-1 du code de l'urbanisme laisse supposer que, dès le premier détachement en vue de construire une parcelle de terrain, la réglementation des lotissements doit s'appliquer, même si une simple déclaration est requise. Mais, dans de très nombreux POS, les lotissements sont interdits dans certaines zones constructibles (ce qui a été admis par le juge administratif, cf. l'arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille, n° 99 MAO 1932), ce qui rend de fait inconstructible tous les terrains dès lors qu'ils font l'objet d'une division. De plus, il semble que, si le terrain concerné par les constructeurs est issu d'une division d'une parcelle de terrain datant de moins de dix ans (c'est-à-dire entre 1997 et 2007), il doit être traité comme étant soumis à la nouvelle réglementation sur les lotissements. Les lotissements étant interdits dans certaines zones, les terrains qui proviennent d'une division faite entre 1997 et 2007 sont, de fait, rendus inconstructibles par cette réforme... Face à ces difficultés, il aimerait savoir si l'application qui est faite de la nouvelle réglementation est celle qui doit être retenue et, dans l'affirmative, s'il serait possible de modifier les POS opposables afin d'indiquer dans les règlements des POS que « seuls les lotissements soumis à permis d'aménager sont interdits ». Ainsi seraient conservés les droits des administrés qui ont réalisé des divisions de terrains dans le cadre de la réglementation précédente (2 lots possibles sans rentrer dans la procédure de lotissement) et l'esprit de nombreux POS qui sont en cours d'application. Si tel ne peut pas être le cas, il aimerait également savoir comment interdire la réalisation d'opérations comportant plusieurs constructions nouvelles dans une zone NB de POS ou N de PLU avec possibilités de construire de manière limitée. Enfin, le ministère de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables ne réfléchit-il pas à la possibilité de modifier les textes en vigueur pour soustraire expressément de la réglementation des lotissements le premier détachement, la construction sur le terrain issue de la vision étant contrôlée de manière suffisante par le permis de construire à délivrer.

La réponse :

Depuis la réforme des autorisations d'urbanisme entrée en vigueur le 1er octobre 2007, la première division d'un terrain à bâtir constitue un lotissement soumis à déclaration préalable. La question de l'application des dispositions des plans locaux d'urbanisme (PLU) est donc amenée à se poser de plus en plus fréquemment. Néanmoins, il est toujours possible de diviser un terrain, même en zone NB d'un plan d'occupation des sols (POS). Les dispositions du règlement d'un POS ou d'un PLU qui interdisent les lotissements sont illégales. La jurisprudence considère en effet que les documents d'urbanisme ne peuvent porter que sur des règles de fond et non sur des procédures (Conseil d'État, 19 octobre 2001, commune de Talange, n° 207677 ; Conseil d'État, 21 mars 1986, copropriété de l'immeuble Les Périades, n° 61817). Il n'est donc pas possible d'interdire un lotissement qui est une procédure de division. Par ailleurs, l'interdiction d'un lotissement aboutit à imposer le recours à d'autres procédures (ZAC, permis groupé...) pour procéder à des divisions foncières. On est donc en présence d'une disposition illégale du règlement que l'autorité compétente doit s'abstenir d'appliquer (Conseil d'État, avis du 9 mai 2005, M. Marangio, n° 277280), dans l'attente d'une modification du document d'urbanisme. Toutefois, le droit de diviser un terrain situé en zone NB n'entraîne pas systématiquement le droit de construire, les règlements des POS pouvant édicter des prescriptions relatives, par exemple, à la superficie des terrains et rendre ainsi inconstructibles des terrains après division. La forme urbaine peut donc être encadrée par le règlement et les éventuelles orientations d'aménagement. Enfin, les règles applicables depuis le 1er octobre 2007, qui distinguent les lotissements soumis à un permis d'aménager et ceux soumis à une déclaration préalable, notamment selon le nombre de lots, n'ont pas remis en cause l'impossibilité par les POS et les PLU d'interdire les lotissements comme procédure foncière, leur forme urbaine pouvant toujours être réglementée. Par ailleurs, la lutte contre le mitage passe par une politique de résorption des zones NB. Le reclassement de ces zones dans les nouvelles catégories de zones des PLU doit tenir compte de leur extrême diversité. Ces zones peuvent être plus ou moins urbanisées ou plus ou moins équipées et être ainsi reclassées soit en zone U (dès lors que les équipements publics ont une capacité suffisante pour desservir des constructions à implanter), soit en zone AU (qui pourra être urbanisable soit à l'occasion d'une opération d'aménagement d'ensemble ou au fur et à mesure de la réalisation des équipements), soit en zone N (dans des secteurs de capacité d'accueil limitée). Toute évolution de l'application actuelle des règlements des POS et PLU devra être justifiée et débattue en fonction des objectifs d'aménagement définis dans les projets d'aménagement et de développement durable (PADD), dans le cadre de l'évolution de ces règlements locaux d'urbanisme, et en vue d'une nécessaire évolution des documents d'urbanisme pour supprimer à terme toute zone NB.