Une décision sur ce sujet :

"Vu la requête, enregistrée au greffe de la cour le 3 août 2010 sous le n°10BX01991, présentée pour la COMMUNE DE SAINT-CLEMENT-DES-BALEINES, représentée par son maire, par Me Brossier, avocat ;

La COMMUNE DE SAINT-CLEMENT-DES-BALEINES demande à la cour : 

1°) d'annuler le jugement n° 0801750 en date du 17 juin 2010 du Tribunal administratif de Poitiers en tant qu'il l'a condamnée à verser à M. et Mme A une indemnité d'un montant de 308.698,61 euros ; 

2°) à titre principal, de rejeter la demande présentée par M. et Mme A devant le tribunal administratif, à titre subsidiaire, de réduire à de plus justes proportions l'indemnité allouée ; 

3°) de mettre à la charge de M. et Mme A une somme de 2.000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; 

Vu les autres pièces du dossier ; 

Vu le code de l'urbanisme ;

Vu le code de justice administrative ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; 
Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 26 mai 2011 : 
- le rapport de M. Péano, président-assesseur ;
- les observations de Me Lelong, avocat de la COMMUNE DE SAINT-CLEMENT-DES-BALEINES ;
- et les conclusions de M. Zupan, rapporteur public ;
La parole ayant été à nouveau donnée à Me Lelong, avocat de la COMMUNE DE SAINT-CLEMENT-DES-BALEINES ;
Considérant que le maire de la COMMUNE DE SAINT-CLEMENT-DES-BALEINES, située sur l'île de Ré en Charente-Maritime, a délivré le 6 novembre 2006 à M. et Mme A un certificat d'urbanisme positif pour un projet de construction d'une maison à usage d'habitation sur une parcelle cadastrée AO n° 29 ; que par arrêté du 18 janvier 2008, le permis de construire de cette maison leur a été refusé ; que M. et Mme A ont saisi le Tribunal administratif de Poitiers d'une demande tendant d'une part, à l'annulation de l'arrêté du 18 janvier 2008 refusant le permis de construire sollicité, d'autre part, à la condamnation de la commune à les indemniser des préjudices qu'ils estiment avoir subi du fait de l'illégalité du certificat d'urbanisme positif délivré le 6 novembre 2006 ; que, par jugement du 7 juin 2010, après avoir rejeté les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 18 janvier 2008, le tribunal administratif a condamné la COMMUNE DE SAINT-CLEMENT-DES-BALEINES à verser à M. et Mme A une indemnité d'un montant de 308.698,61 euros ; que la commune relève appel de sa condamnation et demande, à titre principal, de rejeter la demande présentée par M. et Mme A devant le tribunal administratif, à titre subsidiaire, réduire à de plus justes proportions l'indemnité allouée ; que M. et Mme A concluent au rejet de la requête et demandent, par la voie de l'appel incident, de porter le montant de l'indemnité qui leur a été allouée de 308.698,61 euros à 398.598,07 euros ;

Sur la responsabilité : 

Considérant qu'aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction en vigueur à la date du certificat d'urbanisme délivré à M. et Mme A : L'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un (...) plan d'occupation des sols ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu a pour effet de remettre en vigueur le (...) plan d'occupation des sols ou le document d'urbanisme en tenant lieu immédiatement antérieur ; qu'aux termes de l'article L. 410-1 du même code : Le certificat d'urbanisme indique les dispositions d'urbanisme et les limitations administratives au droit de propriété et le régime des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus. Lorsque la demande précise l'opération projetée, en indiquant notamment la destination des bâtiments projetés et leur superficie de plancher hors oeuvre, le certificat d'urbanisme précise si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération. Lorsque toute demande d'autorisation pourrait, du seul fait de la localisation du terrain, être refusée en fonction des dispositions d'urbanisme et, notamment, des règles générales d'urbanisme, la réponse à la demande de certificat d'urbanisme est négative. (...) ; 

Considérant que, par jugement en date du 15 mars 2007, confirmé par un arrêt rendu le 27 novembre 2008 par la Cour administrative d'appel de Bordeaux, le Tribunal administratif de Poitiers a annulé la modification n°1 du plan d'occupation des sols de la COMMUNE DE SAINT-CLEMENT-DES-BALEINES, adoptée le 19 septembre 2005 ; qu'en vertu des dispositions précitées de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, alors même qu'elle a été prononcée pour un vice de procédure sans rapport avec le contenu de la réglementation applicable, cette annulation a eu pour effet de rendre applicables les dispositions du plan d'occupation des sols de la commune approuvé le 26 février 2001 ; qu'il ressort des pièces du dossier que la parcelle sur laquelle M. et Mme A envisageaient de construire une maison individuelle était classée, par ces dernières dispositions, en zone Ubs1 où notamment la création de logements nouveaux n'est pas autorisée ; qu'en application des dispositions de l'article L. 410-1 du même code, la réponse à la demande de certificat d'urbanisme présentée par M. et Mme A devait être négative ; qu'en conséquence, en leur délivrant un certificat d'urbanisme positif illégal, la COMMUNE DE SAINT-CLEMENT-DES-BALEINES a commis une faute de nature à engager sa responsabilité à leur égard ; 

Considérant que la triple circonstance que la modification n°2 du plan d'occupation des sols de la COMMUNE DE SAINT-CLEMENT-DES-BALEINES, en vigueur à la date du certificat d'urbanisme délivré à M. et Mme A, n'a pas été expressément annulée, qu'une requête tendant à son annulation a été rejetée par jugement du Tribunal administratif de Poitiers rendu le 7 juin 2007, confirmé en appel par la cour dans son arrêt du 27 novembre 2008, et que la parcelle dont ils sont propriétaires aurait à nouveau été classée en zone constructible par la modification n° 3 du plan d'occupation des sols approuvée par délibération du 21 décembre 2009 n'est pas de nature à exonérer la commune de la responsabilité ainsi encourue ; 

Considérant qu'il résulte de ce qui précède que c'est à bon droit que les premiers juges ont déclaré la COMMUNE DE SAINT-CLEMENT-DES-BALEINES responsable des conséquences dommageables du certificat d'urbanisme positif délivré à tort à M. et Mme A ; 


Sur le préjudice : 

Considérant que la faute résultant de l'illégalité du certificat d'urbanisme positif délivré à tort à M. et Mme A n'est de nature à leur ouvrir droit à réparation que des préjudices qui sont la conséquence directe de la décision illégale et qui sont établis ; 
Considérant qu'ainsi qu'il en a déjà été fait état, la parcelle, que M. et Mme A ont acquise sur la foi du certificat d'urbanisme positif qui leur avait été délivré à tort, a été classée en zone constructible par la modification n° 3 du plan d'occupation des sols approuvée par délibération du 21 décembre 2009 ; qu'ainsi, M. et Mme A ne sont pas fondés à soutenir que le préjudice qu'ils allèguent résulterait de la faute commise par la COMMUNE DE SAINT-CLEMENT-DES-BALEINES en leur délivrant à tort un certificat d'urbanisme positif, ni par suite à demander réparation de la baisse de la valeur vénale de leur bien du fait de son caractère définitivement inconstructible ; que les autres chefs de préjudices dont ils demandent réparation, frais de géomètre, frais de notaire, droits de mutation, intérêts de l'emprunt auprès d'un organisme bancaire, exposés par eux à la seule fin d'acquérir cette parcelle et qui résulteraient de l'impossibilité dans laquelle ils se seraient trouvés d'y construire une maison d'habitation, ne présentent pas davantage de lien direct avec la faute retenue à l'encontre de la commune ; que la circonstance, à la supposer établie, que postérieurement au 21 décembre 2009, M. et Mme A auraient été empêchés de réaliser leur projet sur cette parcelle du fait de son classement par le préfet de la Charente-Maritime à la suite de la tempête Xynthia du 28 février 2010 en zone jaune présumée présenter des risques de nouvelles inondations et devant faire l'objet d'un programme de protection non encore établi, impliquant pour les bâtiments susceptibles d'y être construits des prescriptions techniques strictes, est sans lien avec la faute commise par la COMMUNE DE SAINT-CLEMENT-DES-BALEINES en leur délivrant à tort un certificat d'urbanisme positif et ne peut donc être à l'origine de préjudices leur ouvrant droit à réparation sur le fondement de cette faute ; que, par suite, c'est à tort que le tribunal administratif a condamné la COMMUNE DE SAINT-CLEMENT-DES-BALEINES à réparer de tels préjudices ; 
Considérant que les honoraires versés par M. et Mme A à un architecte et à un dessinateur pour présenter leur demande de permis de construire, qui a été rejetée par arrêté du 18 janvier 2008 mentionnant que le projet enfreint l'article UB 6 du plan d'occupation des sols, régissant l'implantation des constructions par rapport à l'alignement, son article UB 7 restreignant la longueur des constructions implantées en tout ou partie dans la bande dite des 20 mètres , ainsi que l'article UB 11 prohibant les bardages en bois, ne constituent pas un préjudice directement imputable à la faute commise du fait de la délivrance du certificat d'urbanisme illégal ; que M. et Mme A ne sont pas fondés à en demander le remboursement ; 

Considérant que, devant la cour, M. et Mme A demandent pour la première fois la condamnation de la COMMUNE DE SAINT-CLEMENT-DES-BALEINES à leur verser une indemnité au titre de l'indemnité contractuelle de remboursement anticipé de l'emprunt qu'ils avaient contracté en vue de l'achat de la parcelle, ainsi qu'au titre des cotisations annuelles qu'ils ont dû acquitter à l'association syndicale à laquelle ils ont adhéré et au titre du préjudice de jouissance subi du fait qu'ils ont été privés des revenus locatifs qu'ils escomptaient percevoir et du fait qu'ils ne pourraient profiter de la maison qu'ils projetaient en dehors des périodes de location ; que ces conclusions sont relatives à des chefs de préjudice nouveaux, distincts de ceux qu'ils ont fait valoir devant les premiers juges et qui ne sont pas survenus en cours d'instance ; que par suite et en tout état de cause, ces conclusions doivent être, ainsi que le soutient la commune, rejetées ; 

Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la COMMUNE DE SAINT-CLEMENT-DES-BALEINES est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif l'a condamnée à verser une indemnité à M. et Mme A, dont les conclusions d'appel incident ne peuvent qu'être rejetées ; 

Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a lieu de faire droit aux conclusions d'aucune des parties tendant au remboursement des frais exposés par elles et non compris dans les dépens ;

DECIDE : 
Article 1er : Le jugement n° 0801750 du Tribunal administratif de Poitiers en date du 17 juin 2010 est annulé. 
Article 2 : La demande présentée par M. et Mme A devant le Tribunal administratif de Poitiers et leurs conclusions d'appel incident présentées devant la cour sont rejetées. 
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de la COMMUNE DE SAINT-CLEMENT-DES-BALEINES et les conclusions de M. et Mme A tendant au bénéfice de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés."

C'est ce que juge le Conseil Constitutionnel :

"Le Conseil constitutionnel a été saisi le 1er juillet 2011 par le Conseil d'État (décision n° 348413 du 1er juillet 2011) sur le fondement des dispositions de l'article 61-1 de la Constitution d'une question prioritaire de constitutionnalité posée par M. et Mme Raymond L., M. et Mme Henri L. et M. et Mme Christian R. relative à la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit des articles 1er, 3 à 6 de la loi du 29 décembre 1892 relative aux dommages causés à la propriété privée par l'exécution de travaux publics, ainsi que des trois premiers alinéas de son article 7. 


LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL, 

Vu la Constitution ; 

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ; 

Vu la loi du 29 décembre 1892 relative aux dommages causés par la propriété privée par l'exécution des travaux publics ; 

Vu le règlement du 4 février 2010 sur la procédure suivie devant le Conseil constitutionnel pour les questions prioritaires de constitutionnalité ; 

Vu les observations produites pour les requérants par la SCP Joël Dombre, avocat au barreau de Montpellier, enregistrées le 25 juillet et le 8 août 2011 ; 

Vu les observations produites par le Premier ministre, enregistrées le 25 juillet 2011 ; 

Vu les pièces produites et jointes au dossier ; 

Me Dombre pour le requérant et M. Xavier Pottier désigné par le Premier ministre, ayant été entendus à l'audience publique du 22 septembre 2011 ; 

Le rapporteur ayant été entendu ; 

1. Considérant qu'aux termes de l'article 1er de la loi du 29 décembre 1892 relative aux dommages causés à la propriété privée par l'exécution de travaux publics : « Les agents de l'administration ou les personnes auxquelles elle délègue ses droits ne peuvent pénétrer dans les propriétés privées pour y exécuter les opérations nécessaires à l'étude des projets de travaux publics civils ou militaires, exécutés pour le compte de l'État, des collectivités territoriales et de leurs groupements, ainsi que des établissements publics, qu'en vertu d'un arrêté préfectoral indiquant les communes sur le territoire desquelles des études doivent être faites. 
« L'arrêté est affiché à la mairie de ces communes au moins dix jours avant, et doit être représenté à toute réquisition. 
« L'introduction des agents de l'administration ou des particuliers à qui elle délègue ses droits, ne peut être autorisée à l'intérieur des maisons d'habitation ; dans les autres propriétés closes, elle ne peut avoir lieu que cinq jours après notification au propriétaire, ou, en son absence, au gardien de la propriété. 
« À défaut de gardien connu demeurant dans la commune, le délai ne court qu'à partir de la notification de l'arrêté au propriétaire, faite en la mairie ; ce délai expiré, si personne ne se présente pour permettre l'accès, lesdits agents ou particuliers peuvent entrer avec l'assistance du juge du tribunal d'instance. 
« Il ne peut être abattu d'arbres fruitiers, d'ornement ou de haute futaie avant qu'un accord amiable ne soit établi sur leur valeur ou qu'à défaut de cet accord il ait été procédé à une constatation contradictoire destinée à fournir les éléments nécessaires pour l'évaluation des dommages. 
« À la fin de l'opération, tout dommage causé par les études est réglé entre le propriétaire et l'administration dans les formes indiquées par la loi du 22 juillet 1889 » ; 

2. Considérant qu'aux termes de son article 3 : « Lorsqu'il y a lieu d'occuper temporairement un terrain, soit pour en extraire ou ramasser des matériaux, soit pour y fouiller ou y faire des dépôts de terre, soit pour tout autre objet relatif à l'exécution de projets de travaux publics, civils ou militaires, cette occupation est autorisée par un arrêté du préfet, indiquant le nom de la commune où le territoire est situé, les numéros que les parcelles dont il se compose portent sur le plan cadastral et le nom du propriétaire tel qu'il est inscrit sur la matrice des rôles. 
« Cet arrêté indique, d'une façon précise, les travaux à raison desquels l'occupation est ordonnée, les surfaces sur lesquelles elle doit porter, la nature et la durée de l'occupation et la voie d'accès. 
« Un plan parcellaire désignant par une teinte les terrains à occuper est annexé à l'arrêté, à moins que l'occupation n'ait pour but exclusif le ramassage des matériaux » ; 

3. Considérant qu'aux termes de son article 4 : « Le préfet envoie ampliation de son arrêté et du plan annexé au chef de service public compétent et au maire de la commune. 
« Si l'administration ne doit pas occuper elle-même le terrain, le chef de service compétent remet une copie certifiée de l'arrêté à la personne à laquelle elle a délégué ses droits. 
« Le maire notifie l'arrêté au propriétaire du terrain ou, si celui-ci n'est pas domicilié dans la commune, au fermier, locataire, gardien ou régisseur de la propriété ; il y joint une copie du plan parcellaire et garde l'original de cette notification. 
« S'il n'y a dans la commune personne ayant qualité pour recevoir la notification, celle-ci est valablement faite par lettre chargée adressée au dernier domicile connu du propriétaire. L'arrêté et le plan parcellaire restent déposés à la mairie pour être communiqués sans déplacement aux intéressés, sur leur demande » ; 

4. Considérant qu'aux termes de son article 5 : « Après l'accomplissement des formalités qui précèdent et à défaut de convention amiable, le chef de service ou la personne à laquelle l'administration a délégué ses droits fait au propriétaire du terrain, préalablement à toute occupation du terrain désigné, une notification par lettre recommandée, indiquant le jour et l'heure où il compte se rendre sur les lieux ou s'y faire représenter. 
« Il l'invite à s'y trouver ou à s'y faire représenter lui-même pour procéder contradictoirement à la constatation de l'état des lieux. 
« En même temps, il informe par écrit le maire de la commune de la notification par lui faite au propriétaire. 
« Si le propriétaire n'est pas domicilié dans la commune, la notification est faite conformément aux stipulations de l'article 4. 
« Entre cette notification et la visite des lieux, il doit y avoir un intervalle de dix jours au moins » ; 

5. Considérant qu'aux termes de son article 6 : « Lorsque l'occupation temporaire a pour objet exclusif le ramassage des matériaux à la surface du sol, les notifications individuelles prescrites par les articles 4 et 5 de la présente loi sont remplacées par les notifications collectives par voie d'affichage et de publication à son de caisse ou de trompe dans la commune. En ce cas, le délai de dix jours, prescrit à l'article précédent, court du jour de l'affichage » ; 

6. Considérant qu'aux termes des trois premiers alinéas de son article 7 : « À défaut par le propriétaire de se faire représenter sur les lieux, le maire lui désigne d'office un représentant pour opérer contradictoirement avec celui de l'administration ou de la personne au profit de laquelle l'occupation a été autorisée. 
« Le procès-verbal de l'opération qui doit fournir les éléments nécessaires pour évaluer le dommage est dressé en trois expéditions destinées, l'une à être déposée à la mairie et les deux autres à être remises aux parties intéressées. 
« Si les parties ou les représentants sont d'accord, les travaux autorisés par l'arrêté peuvent être commencés aussitôt » ; 

7. Considérant que, selon les requérants, ces dispositions méconnaissent les exigences constitutionnelles en matière de protection du droit de propriété ; 

8. Considérant que la propriété figure au nombre des droits de l'homme consacrés par les articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ; qu'aux termes de son article 17 : « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité » ; qu'en l'absence de privation du droit de propriété, il résulte néanmoins de l'article 2 de la Déclaration de 1789 que les limites apportées à son exercice doivent être justifiées par un motif d'intérêt général et proportionnées à l'objectif poursuivi ; 

9. Considérant, en premier lieu, que les dispositions contestées ont pour objet de permettre aux agents de l'administration ou aux personnes désignées par elle de pénétrer dans les propriétés privées pour l'exécution d'opérations nécessaires à l'étude des projets de travaux publics ; qu'elles permettent également l'occupation temporaire de terrains pour la réalisation de ces opérations ; que, par suite, ces dispositions n'entraînent pas de privation du droit de propriété au sens de l'article 17 de la Déclaration de 1789 ; 

10. Considérant, en second lieu, que, d'une part, les atteintes à l'exercice du droit de propriété résultant de la réalisation des opérations prévues par les dispositions contestées ont pour objet de permettre l'étude des projets de travaux publics, civils ou militaires, exécutés pour le compte de l'État, des collectivités territoriales et de leurs groupements, ainsi que des établissements publics ; que l'autorisation de pénétrer dans les propriétés privées est donnée par arrêté du préfet du département et publiée dans les communes intéressées ; que cette autorisation ne peut permettre de pénétrer dans les maisons d'habitation ; que l'autorisation de pénétrer dans des propriétés closes doit désigner spécialement les terrains auxquels elle s'applique et être notifiée préalablement à chacun de leur propriétaire ; qu'il en va de même lorsqu'il y a lieu d'occuper temporairement un terrain ; 

11. Considérant que, d'autre part, les dispositions contestées prévoient les conditions dans lesquelles les éventuels dommages causés à l'occasion de la pénétration dans les propriétés ou de l'occupation de celles-ci sont contradictoirement constatés ; qu'elles garantissent le droit des propriétaires d'obtenir la réparation « de tout dommage » ; que le respect des prescriptions prévues par les dispositions contestées est soumis au contrôle de la juridiction administrative ; 

12. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les atteintes apportées par les dispositions contestées à l'exercice du droit de propriété sont justifiées par un motif d'intérêt général et proportionnées à l'objectif poursuivi ; qu'elles ne méconnaissent pas l'article 2 de la Déclaration de 1789 ; 

13. Considérant que les dispositions contestées ne sont contraires à aucun autre droit ou liberté que la Constitution garantit, 

DÉCIDE : 

Article 1er.- Les articles 1er, 3 à 6 de la loi du 29 décembre 1892 relative aux dommages causés à la propriété privée par l'exécution des travaux publics, ainsi que des trois premiers alinéas de son article 7, sont conformes à la Constitution. 

Article 2.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française et notifiée dans les conditions prévues à l'article 23-11 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 susvisée. 

Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 22 septembre 2011, où siégeaient : M. Jean-Louis DEBRÉ, Président, M. Jacques BARROT, Mme Claire BAZY MALAURIE, MM. Michel CHARASSE, Renaud DENOIX de SAINT MARC, Hubert HAENEL et Pierre STEINMETZ. "