C'est l'avis du Conseil Constitutionnel (Merci de cette information à Emmanuel Wormser)

Le Conseil constitutionnel a été saisi le 9 juillet 2010 par le Conseil d'Etat (décision n° 338977 du 9 juillet 2010), dans les conditions prévues à l'article 61-1 de la Constitution, d'une question prioritaire de constitutionnalité posée par M. François A. et Mme Marie A. relative à la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit de l'article L. 318-3 du code de l'urbanisme.

Le Conseil constitutionnel,

Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
Vu le code de l'urbanisme ;
Vu le code général des collectivités territoriales ;
Vu le règlement du 4 février 2010 sur la procédure suivie devant le Conseil constitutionnel pour les questions prioritaires de constitutionnalité ;
Vu les observations produites pour M. et Mme A. par la SCP Franck Berliner Dutertre Lacrouts, avocat au barreau de Nice, enregistrées le 5 août 2010 ;
Vu les observations produites par le Premier ministre, enregistrées le 10 août 2010 ;
Vu les pièces produites et jointes au dossier ;
Me Jérôme Lacrouts, pour les requérants, et M. Thierry-Xavier Girardot, désigné par le Premier ministre, ayant été entendus à l'audience publique du 27 septembre 2010 ;
Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant qu'aux termes de l'article L. 318-3 du code de l'urbanisme : « La propriété des voies privées ouvertes à la circulation publique dans des ensembles d'habitations peut, après enquête publique, être transférée d'office sans indemnité dans le domaine public de la commune sur le territoire de laquelle ces voies sont situées.
« La décision de l'autorité administrative portant transfert vaut classement dans le domaine public et éteint, par elle-même et à sa date, tous droits réels et personnels existant sur les biens transférés.
« Cette décision est prise par délibération du conseil municipal. Si un propriétaire intéressé a fait connaître son opposition, cette décision est prise par arrêté du représentant de l'Etat dans le département, à la demande de la commune.
« L'acte portant classement d'office comporte également approbation d'un plan d'alignement dans lequel l'assiette des voies publiques est limitée aux emprises effectivement livrées à la circulation publique.
« Lorsque l'entretien des voies ainsi transférées entraînera pour la commune une charge excédant ses capacités financières, une subvention pourra lui être allouée suivant les formes de la procédure prévue à l'article 248 du code de l'administration communale » ;

2. Considérant que, selon les requérants, ces dispositions porteraient atteinte au droit de propriété en ce qu'elles ne respectent pas l'exigence d'une indemnité juste et préalable ;

3. Considérant qu'aux termes de l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité » ;

4. Considérant que l'article L. 318-3 du code de l'urbanisme permet à l'autorité administrative de transférer dans le domaine public communal la propriété de voies privées ouvertes à la circulation publique ; qu'un tel transfert est conditionné, sous le contrôle du juge administratif, par l'ouverture à la circulation générale de ces voies, laquelle résulte de la volonté exclusive de leur propriétaire d'accepter l'usage public de son bien et de renoncer par là à son usage purement privé ; que le législateur a entendu en tirer les conséquences en permettant à l'autorité administrative de conférer à ces voies privées ouvertes à la circulation publique un statut juridique conforme à leur usage ; que ce transfert libère les propriétaires de toute obligation et met à la charge de la collectivité publique l'intégralité de leur entretien, de leur conservation et de leur éventuel aménagement ; qu'au demeurant, le législateur n'a pas exclu toute indemnisation dans le cas exceptionnel où le transfert de propriété entraînerait pour le propriétaire une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général poursuivi ; que, dans ces conditions, les dispositions contestées ne sont pas contraires à l'article 17 de la Déclaration de 1789 ;

5. Considérant que les dispositions contestées ne sont contraires à aucun autre droit ou liberté que la Constitution garantit,

Décide :

La question d'un parlementaire et la réponse d'un ministre :

La question :

M. Jean Louis Masson attire l'attention de M. le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales sur les difficultés que connaissent les communes pour instruire les demandes de permis de construire en zone agricole lorsqu'elles portent sur des activités accessoires telles que l'organisation de séminaires, la location de salles, l'hébergement hôtelier, la restauration à la ferme… Il lui demande quels sont les éléments que les communes doivent prendre en considération pour apprécier si ces activités accessoires peuvent être rattachées à une activité agricole existante.

La réponse :

Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole sont autorisées dans les zones agricoles (zone A) des plans locaux d'urbanisme (PLU), au regard de l'article R. 123-7 du code de l'urbanisme. Ces projets sont également admis dans les secteurs non constructibles délimités par les cartes communales, en application de l'article L. 124-2 du code de l'urbanisme. En l'absence de PLU ou de carte communale, l'article L. 111-1-2 du code susvisé prévoit que les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole sont autorisées hors des parties actuellement urbanisées (HPAU) de la commune. La loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de « modernisation de l'agriculture et de la pêche » prévoit, en outre, que les projets de constructions, aménagements, installations et travaux ayant pour conséquence une réduction des surfaces situées dans les espaces autres qu'urbanisés et sur lesquelles est exercée une activité agricole, ou qui sont à vocation agricole, devront être préalablement soumis pour avis, par le représentant de l'État dans le département, à une commission départementale de la consommation des espaces agricoles. Une construction ou une installation est nécessaire à l'exploitation agricole, au sens de ces dispositions, lorsqu'elle apparaît indispensable du point de vue du fonctionnement et des activités de l'exploitation. Il est impossible d'énumérer l'ensemble des constructions ou installations nécessaires à l'exploitation agricole au regard de ce critère, compte tenu de leur diversité. Les demandes d'autorisation d'urbanisme doivent donc faire l'objet d'un examen au cas par cas de manière à apprécier au mieux la nécessité du projet pour l'exploitation agricole. Le Conseil d'État a toutefois considéré qu'un édifice hôtelier ne pouvait pas être regardé comme nécessaire à une exploitation maraîchère et à une activité d'élevage d'ovins, au titre de l'application du code de l'urbanisme. Il a, à cette occasion, précisé que le demandeur d'une autorisation d'urbanisme ne pouvait pas se prévaloir des dispositions relatives au régime d'assurance obligatoire des salariés agricoles, selon lesquelles les activités d'accueil à caractère touristique ou hôtelier développées sur les exploitations agricoles constituent un prolongement de l'activité agricole (CE 14 février 2007, n° 282-398). Dès lors, les structures d'accueil à caractère touristique ou hôtelier, telles les salles de séminaire, les hébergements hôteliers ou les restaurants, ne peuvent être considérées comme nécessaires à l'exploitation agricole. Ces projets ne peuvent donc pas, en principe, faire l'objet d'autorisations d'urbanisme en zone A d'un PLU, en secteur non constructible d'une carte communale ou HPAU. Toutefois, l'article 19 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement prévoit que le règlement du PLU pourra délimiter en zone A des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées dans lesquels des constructions pourront être autorisées. Le règlement du PLU devra toutefois préciser les conditions de hauteur, d'implantation et de densité des constructions permettant d'assurer leur compatibilité avec le maintien du caractère agricole de la zone. L'ensemble de ces mesures vise à préserver les terres agricoles tout en permettant une diversification des activités en zone agricole.