Un arrêt sur les conclusions motivées du commissaire enquêteur donnant son avis personnel : 

"Vu le pourvoi sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 9 août et 25 octobre 2010 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la commune de Mandelieu-la-Napoule, représentée par son maire ; la commune de Mandelieu-la-Napoule demande au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler l'arrêt n°08MA03259-08MA03333-08MA03343-08MA03353 du 4 juin 2010 par lequel la cour administrative d'appel de Marseille a annulé, à la demande de la société Finareal, de Mme Murielle A, de M. et Mme B et de la SCI Nelson, les jugements du 22 mai 2008 du tribunal administratif de Nice et la délibération du 16 janvier 2006 du conseil municipal de la commune de Mandelieu-la-Napoule approuvant la révision du plan local d'urbanisme ;

2°) réglant l'affaire au fond, de rejeter les appels de la société Finareal, de Mme A, de M. et Mme B et de la SCI Nelson ;

3°) de mettre à la charge de la société Finareal le versement de la somme de 3.500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;


Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code général des collectivités territoriales, notamment son article L. 2121-12 ;

Vu le code de l'environnement ;

Vu le code de l'urbanisme, notamment son article L. 600-4-1 ;

Vu le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Marc Pichon de Vendeuil, Maître des Requêtes en service extraordinaire, 

- les observations de Me Georges, avocat de la commune de Mandelieu-la Napoule et de la SCP Nicolaÿ, de Lanouvelle, Hannotin, avocat de la société Finareal,

- les conclusions de M. Xavier de Lesquen, rapporteur public ;

La parole ayant été à nouveau donnée à Me Georges, avocat de la commune de Mandelieu-la Napoule et à la SCP Nicolaÿ, de Lanouvelle, Hannotin, avocat de la société Finareal ;




1. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par une délibération du 16 janvier 2006, le conseil municipal de Mandelieu-la-Napoule a approuvé la révision de son plan local d'urbanisme ; que, par quatre jugements du 22 mai 2008, le tribunal administratif de Nice a rejeté les demandes de la société Finareal, de Mme A, de M. et Mme B et de la SCI Nelson tendant à l'annulation de cette délibération, à l'exception de la demande de la société Finareal, à laquelle il a partiellement fait droit ; que, par un arrêt en date du 4 juin 2010, contre lequel la commune de Mandelieu-la-Napoule se pourvoit en cassation, la cour administrative d'appel de Marseille a annulé ces jugements et la délibération du 16 janvier 2006 ;

Sur l'intervention de la commune de Cannes :

2. Considérant que la commune de Cannes a intérêt au maintien de l'arrêt attaqué ; qu'ainsi, son intervention est recevable ;

Sur le bien-fondé de l'arrêt attaqué :

3. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. " ;

4. Considérant qu'il résulte de ces dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour ; que le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat ; que cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions ; qu'elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises ;

5. Considérant que la cour a relevé qu'il ressortait des pièces du dossier que la commune avait adressé aux membres du conseil municipal une note relative à la révision du plan local d'urbanisme, synthétisant les différentes étapes de sa procédure d'adoption, mentionnant l'avis favorable du commissaire enquêteur et proposant de tenir compte de certaines observations des personnes consultées à l'issue de l'enquête publique ; que cette note était notamment accompagnée d'un document portant sur les modifications pouvant être apportées au plan pour donner suite à ces différentes remarques, dont une rubrique mentionnait le projet de création d'un secteur Nx autorisant les affouillements et exhaussements de sol au titre des installations et travaux divers et proposait une modification du règlement du plan par l'adjonction d'un article N 2-8 ainsi rédigé : " Sont admis dans les seuls secteurs Nx/ - les dépôts de matériaux inertes à l'exclusion de toute structure technique destinée à l'accueil des déchets " ; qu'en jugeant que, en dépit de la communication de ces différents documents et nonobstant la très faible superficie, de quelques 3 hectares, du secteur dont s'agit, qui représentait moins d'un millième de celle de la commune, il n'avait pas été satisfait à l'obligation prescrite par l'article L. 2121-12, faute pour les membres du conseil municipal de connaître les motifs du choix de ce secteur et d'avoir disposé d'éléments permettant d'apprécier le bien-fondé de l'emplacement retenu pour ce site d'accueil de déchets inertes, la cour s'est méprise sur la portée cet article, qui n'imposait nullement de telles justifications ainsi qu'il a été dit ci-dessus, et a ainsi commis une erreur de droit ; 

6. Considérant en revanche, en second lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à l'enquête publique par le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent dans les formes prévues par les articles R. 123-7 à R. 123-23 du code de l'environnement (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 123-22 du code de l'environnement : " (...) Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération (...) " ; qu'en relevant, pour juger que le commissaire enquêteur ne pouvait être regardé comme ayant formulé des conclusions motivées donnant son avis personnel sur le plan local d'urbanisme, que l'avis favorable rendu par l'intéressé à la fin de son rapport ne contenait pas, contrairement à ce que celui-ci énonçait, de réserves et qu'il ne se prononçait pas sur les avis émis par les personnes associées, et notamment celui du syndicat intercommunal suggérant la création d'une zone Nx, la cour a porté une appréciation souveraine sur les pièces du dossier, qui est exempte de dénaturation ;

7. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'un des deux motifs retenus par la cour administrative d'appel de Marseille pour annuler la délibération du conseil municipal de la commune de Mandelieu-la-Napoule justifie légalement le dispositif de l'arrêt attaqué ; que, par suite, la commune de Mandelieu-la-Napoule n'est pas fondée à demander l'annulation de cet arrêt ;

Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

8. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Finareal, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que demande la commune de Mandelieu-la-Napoule au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu'en revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Mandelieu-la-Napoule la somme de 1.500 euros qui sera versée à la société Finareal au même titre ;




D E C I D E


Article 1er : L'intervention de la commune de Cannes est admise.
Article 2 : Le pourvoi de la commune de Mandelieu-la-Napoule est rejeté.
Article 3 : La commune de Mandelieu-la-Napoule versera à la société Finareal une somme de 1.500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à la commune de Mandelieu-la-Napoule, à la société Finareal, à Mme Muriel A, à M. et Mme Louis B, à la SCI Nelson et à la commune de Cannes. 
Copie en sera adressée pour information à la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie." 

L'action en responsabilité contre l'administration pour refus illégal d'un permis de construire suppose la preuve du préjudice et sa certitude :

"Vu la requête enregistrée au greffe de la Cour le 24 mars 2000, présentée pour M. Roger X... demeurant au lieudit "Les Terres Dontot" 50510 Hudimesnil, par Me DURUDDER-LE Z..., avocat au barreau de Caen ;

M. X... demande à la Cour :

1 ) d'annuler le jugement n 98-1686 en date du 15 février 2000 par lequel le Tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande tendant à ce que l'Etat soit condamné à lui verser la somme de 150 000 F en réparation du préjudice qu'il a subi du fait du refus opposé par le maire d'Hudimesnil, par arrêté du 26 mai 1998, à la demande de permis de construire présentée par M. Y... pour l'aménagement à usage d'habitation d'un bâtiment situé au lieudit "Les Terres Dontot" ;

2 ) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 150 000 F ;

3 ) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 6 000 F au titre des dispositions de l'article L. 8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code de l'urbanisme ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 2 octobre 2001 :

- le rapport de Mme WEBER-SEBAN, premier conseiller,
- et les conclusions de M. LALAUZE, commissaire du gouvernement ;

Considérant que M. X..., propriétaire d'un terrain supportant un ancien bâtiment en mauvais état sis au ... (Manche), a signé avec M. Y... un compromis de vente du 11 août 1997 prévoyant la cession de ce bien immobilier pour le prix de 150 000 F ; qu'en réponse à la demande de M. X... portant sur la possibilité de restaurer le bâtiment en vue de le rendre habitable, le préfet de la Manche lui a délivré un certificat d'urbanisme négatif le 28 novembre 1997 ; que par arrêté du 26 mai 1998 pris par le maire d'Hudimesnil au nom de l'Etat, une décision de refus de permis de construire a été opposée à M. Y... sur le fondement des dispositions des articles L. 111-1-2 et R. 111-21 du code de l'urbanisme ; que, le 19 octobre 1998, M. Y... a renoncé à l'acquisition de la propriété de M. X... qui a alors saisi le Tribunal administratif de Caen d'une demande tendant à la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 150 000 F en réparation du préjudice résultant de l'échec de la vente de sa propriété à la suite du refus de permis de construire opposé à M. Y... ;

Considérant que pour rejeter la demande de M. X..., le Tribunal administratif de Caen a estimé que le préjudice invoqué trouvait son origine directe, non dans le refus de permis de construire dont se prévalait l'intéressé, mais dans la délivrance du certificat d'urbanisme négatif du 28 novembre 1997, dès lors que le compromis de vente signé avec M. Y... comportait comme condition suspensive la délivrance d'un certificat d'urbanisme "autorisant la remise en état d'habitabilité" du bâtiment qui faisait l'objet de la vente prévue ; que, toutefois, il ressort des faits de l'espèce que, si ledit compromis stipulait bien que cette vente était subordonnée à l'obtention d'un certificat d'urbanisme positif, la renonciation par M. Y... à l'acquisition de l'ensemble immobilier n'est intervenue qu'à la suite de l'arrêté précité du 26 mai 1998 refusant le permis de construire ; que M. X... est, dès lors, fondé à soutenir que c'est à tort que, pour rejeter sa demande d'indemnité, le tribunal administratif s'est fondé sur l'absence de lien direct entre le préjudice allégué et ledit refus de permis de construire ;

Considérant qu'aux termes de l'article L. 111-1-2 du code de l'urbanisme : "En l'absence de plan d'occupation des sols opposable aux tiers, ou de tout document d'urbanisme en tenant lieu, seules sont autorisées, en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune : 1 L'adaptation, la réfection ou l'extension des constructions existantes ( ...)" ; qu'aux termes de l'article R. 111-21 du même code : "Le permis de construire peut être refusé ou n'être accordé que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales" ;

Considérant, d'une part, que les travaux d'aménagement du bâtiment dont M. X... est propriétaire dans une zone non urbanisée de la commune d'Hudimesnil et qui faisaient l'objet de la demande de permis de construire présentée par M. Y... entraient dans le champ des dispositions susmentionnées du 1 de l'article L. 111-1-2 du code de l'urbanisme, alors même qu'ils auraient emporté changement de la destination qui était celle du bâtiment concerné ; que le maire ne pouvait donc, sur le fondement de cet article, faire reposer son refus sur le motif que le projet consistait en la transformation d'une construction à usage agricole en maison d'habitation ; que, d'autre part, il ne résulte pas de l'instruction que les lieux avoisinants aient présenté un caractère particulier auquel ce projet, comportait-il la création de plusieurs ouvertures en façades et en toiture, aurait été susceptible de porter une atteinte pouvant justifier un refus de permis de construire en application des dispositions précitées de l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme ; qu'il suit de là que M. X... est fondé à soutenir que le refus de permis de construire litigieux est entaché d'une illégalité constitutive d'une faute de nature à engager, à son égard, la responsabilité de l'Etat ; que, toutefois, cette illégalité ne saurait ouvrir droit à réparation qu'à la condition qu'elle ait entraîné, pour l'intéressé, la réalisation d'un préjudice ;

Considérant qu'il n'est pas établi par l'instruction que la faute de service ainsi commise, si elle a entraîné l'échec de la vente projetée du bien à M. Y..., ait eu, par elle-même, pour effet de priver définitivement M. X... de toute possibilité de réaliser une opération immobilière sur sa propriété, ni même qu'une telle opération ne pourrait se faire désormais, et en conséquence de cette faute, que dans des conditions moins avantageuses que celles proposées par M. Y... ; que, par suite, le préjudice dont le requérant demande réparation ne présente pas un caractère certain ; qu'en outre, la circonstance, à la supposer établie, qu'à la suite de l'annulation de la vente du terrain à M. Y..., M. X... ait été confronté à d'importants besoins de trésorerie et contraint de vendre, dans l'urgence, une maison de famille pour un prix inférieur à sa valeur vénale, ne peut être regardée comme la conséquence directe du refus illégal de permis de construire ; que le requérant ne saurait donc s'en prévaloir à l'appui de sa demande d'indemnisation ;

Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. X... n'est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande tendant à obtenir la condamnation de l'Etat à lui réparer le préjudice allégué ;

Sur les conclusions tendant au remboursement des frais exposés et non compris dans les dépens :

Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, soit condamné à payer à M. X... la somme de 6 000 F qu'il demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ;
Article 1er : La requête de M. Roger X... est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. X... et au ministre de l'équipement, des transports et du logement."